Snellere stadsvernieuwing

Het bestuur van een grote Europese gemeente besloot in 2008 om het centrum van de stad een flinke opknapbeurt te geven. Een opknapbeurt die de stad zou verlossen van het imago van een stad waar je goed kan werken, maar niet meer dan dat. En die eraan bij zou dragen dat het centrum een plek wordt waar mensen ook na werktijden graag blijven. Werkbezoeken naar aansprekende voorbeeld-steden werden georganiseerd en dat leidde tot concrete ideeën om van de binnenstad een city lounge te maken. Er werd gestart met de ontwikkeling van een handboek voor de Stedelijke Stijl, dat eenheid in alle verscheidenheid aan bestrating en straatmeubilair moest brengen. Belangrijke elementen in dit handboek waren de vervanging van de traditionele tegels door natuursteen en de afwisseling van parkeerplaatsen met veel meer bomen en groen. Om dit allemaal mogelijk te maken werd een herinrichtingsprogramma goedgekeurd waarin geld beschikbaar werd gesteld voor de herinrichting van alle straten in het centrum, in een periode van 10 jaar tijd, ruwweg tussen 2010 en 2020.

Eén en ander leidde bij de verantwoordelijke diensten tot de interessante opgave om in de binnenstad meer dan zes straten per jaar te ontwikkelen. Terwijl de gangbare doorlooptijd van de ontwikkeling van een inrichtingsplan rond de twee jaar lag. Een andere uitdaging was dat bij de realisatie van deze plannen rekening zou moeten worden gehouden met de bereikbaarheid van de binnenstad, het open houden van verkeersstromen en winkels.

De verantwoordelijke diensten besloten om deze opgave aan te gaan door gebruik te maken van lean project management (LPM). Het doel van de opgave was om de doorlooptijd van de ontwikkel- en realisatietijd zodanig te reduceren dat uiteindelijk iedere twee maanden een nieuwe straat zou kunnen worden opgeleverd.

Eerst werden drie flinke projecten als pilot aangewezen en op een andere, lean manier aangepakt, zodat daar telkens van kon worden geleerd en een werkwijze kon worden ontwikkeld die voor het hele programma te gebruiken zou zijn. Zij lieten zich hierbij ondersteunen door David Binnerts van ODINTAKT, een adviesbureau gespecialiseerd in de implementatie van lean bij de overheid.

Analyse

Het ontwerpproces bleek te bestaan uit 8 hoofd-stappen:

  1. Projectdefinitie
  2. Programma van eisen
  3. Voorlopig ontwerp
  4. Definitief Ontwerp
  5. Technische werkvoorbereiding
  6. Uitvoering
  7. Oplevering
  8. Beheer & onderhoud

Stap 1 t/m 4 zijn de verantwoordelijkheid van een afdeling van met voornamelijk ontwerpcapaciteit, Stap 5 t/m 8 vallen onder een operationele beheersafdeling. De organisatie bleek in een klassieke systemische problematiek verzeild geraakt te zijn:

  • werk moet telkens opnieuw;
  • betrokkenen maken bezwaar;
  • doorlooptijd loopt op;
  • specialisten doen ad-hoc werk;
  • iedereen pakt telkens nieuwe projecten op;
  • veel projecten tegelijk in verschillende fases.

De hoofdoorzaak van deze neerwaartse spiraal leek te liggen in een flinke gap tussen de ontwerpers en de ingenieurs en werkvoorbereiders van de beheersafdeling. De ontwerpers sloegen zelfstandig aan het ontwerpen, vanuit de wens om een zo goed mogelijk ontwerp te maken, waarin de City Lounge zo volledig mogelijk tot zijn recht zou komen. Vervolgens belandde het ontwerp bij de specialisten van de beheersorganisatie. Die constateerden welke gevolgen de ontwerpen hadden voor de ondergrond: kabels & leidingen die verlegd zouden moeten worden, archeologisch onderzoek dat noodzakelijk werd, vergunningen en ontheffingen die aangevraagd zouden moeten worden, onderzoeken naar verplaatsbaarheid van bomen, verkeersonderzoeken i.v.m. de parkeerdruk, enz. Ook moest men dan nog in gesprek met bewoners, winkeliers en met belanghebbenden zoals het energiebedrijf en de kabelaars (telefonie, televisie, internet). Die maakten meestal bezwaar tegen de voornemens -niet in de laatste plaats omdat contractueel geregeld was dat de kosten ten laste zouden komen van de belanghebbenden zelf-. Dat leidde ertoe dat ontwerpen na goedkeuring vaak nog moesten worden aangepast -en dan weer goedgekeurd moesten worden-. Zodat men eigenlijk telkens niet tot afmaken kwam. En omdat men ook de druk voelde van een volle pijplijn met werk, besloot men dan om -wachtend op de voltooing van het ene project- vast te beginnen met weer een volgend project.

Dit leidde dus tot erg veel werk in voorraad of onder handen werk. En dit onderhanden werk vergrootte het probleem alleen maar verder. Immers, nu waren ontwerpers of andere specialisten als het echt nodig was niet meer beschikbaar -want werkzaam aan iets anders-. Zodat het wachten en de vertraging verder toenamen.

Aanpak

Allereerst werden de programma’s voor het hele jaar in een volgtijdelijke (seriële) planning gezet, zodat in een project-voor-project modus kon worden gewerkt en geleerd: Eerst het ene project, dan pas het volgende. Dat was een flinke opgave, omdat men de gewoonte had opgebouwd om aan veel projecten tegelijk te werken.

Bij het eerste project werd met alle betrokkenen een gezamenlijke planning gemaakt (of in het Engels: collaborative planning). Alle betrokkenen, zowel de ontwerpers als de technische werkvoorbereiders van de beheersafdeling zetten hun handelingen in een blokjesplanning aan de muur: Een vel papier van zes meter lengte. Deze planning maakte duidelijk dat er nogal wat wachttijd zat tussen de verschillende handelingen en dat werkzaamheden ook dubbel gedaan werden: de tekeningen van de stedelijk ontwerpers moesten bijvoorbeeld eigenlijk per definitie opnieuw gemaakt worden nadat de technische tekenaars de details voor de ondergrond hadden toegevoegd.

Besloten werd om in eerste instantie het ontwerp-proces te verbeteren, dat wil zeggen de fases van het opstellen van het Programma van Eisen tot en met Definitief Ontwerp, maar nog zonder de werkvoorbereiding. Dat werd in de rest van 2009 gerealiseerd door de leden van een in het leven geroepen Stuurgroep, met daarin de sleutelpersonen van beide betrokken afdelingen.

De Stuurgroep zorgde er voor dat er grote exclusieve projectgebonden werkruimtes (obeya’s) beschikbaar kwamen waar geïntegreerde project-teams met alle experts tegelijk aan een project konden werken: ontwerpers met technische werkvoorbereiders en alle andere vakgebieden gezamenlijk.

Hier werd geëxperimenteerd met het in één keer onafgebroken werken aan en afmaken van een ontwerp in een periode van een week (voor kleine projecten), twee weken (gemiddelde projecten) of vier weken (de echt grote projecten). Technische tekenaars werkten samen met de ontwerpers, zodat bijvoorbeeld issues met de ondergrond meteen konden worden uitgezocht en opgelost.

Ook werd meer aandacht gegeven aan het Programma van Eisen. Alle betrokkenen werden al voordat er een schets gemaakt werd uitgenodigd voor een user stories meeting, teneinde helder te krijgen welke gebruikers-eisen op het te ontwerpen gebied actueel waren en hoe die onderling samenhingen. Op die manier kon er vanaf het begin rekening mee worden gehouden en bleef een belangrijk deel van het herstelwerk uit. Bewoners en winkeliers konden hun eigen wensen immers terugvinden in de uiteindelijke gepresenteerde ontwerpen. De verschillende gebruikerseisen en randvoorwaarden van betrokkenen bleken in de praktijk best verenigbaar.

Aan het eind van het jaar had een nieuwe werkwijze voor de ontwerpfase gestalte gekregen. Deze werd vastgelegd in de eerste versie van een Handboek Standaard Werk. In de werkwijze speelde een wekelijkse Iteratie Meeting een grote rol. Tijdens deze Iteratie Meeting werden de projecten nu wekelijks besproken door projectleiders en opdrachtgevers, zodat voortgang voortdurend kan worden gemonitored en problemen in een vroegtijdig stadium bij de kop worden gepakt door degenen die er invloed op kunnen uitoefenen. Dit alles bracht de totale ontwerptijd aanzienlijk terug.

In 2010 werd daarop de aandacht voor de verbetering van het proces verlegd naar een reductie van de doorlooptijd bij de technische werkvoorbereiding van 39 weken tot 8 weken maximaal. Hiervoor werd een serie kaizens opgezet om de belangrijkste knelpunten op te lossen: de realisatie van technisch onderzoek, de regelingen voor het verleggen van kabels & leidingen, het vergunningen-traject, het beheer van materialen en voorraden en het aanbestedingstraject. Op ieder van deze gebieden werden grote winsten geboekt. Het bleek mogelijk om een groot deel van de activiteiten al te verplaatsen naar de ontwerpfase zodat in het ontwerp er rekening mee kon worden gehouden. En zodat andere betrokkenen al in een veel vroeger stadium wisten wat er op stapel stond. Én zodat ook bijvoorbeeld termijnen eerder ingingen (bij de realisatie van onderzoeken door derden en bij de aanvraag van vergunningen bijvoorbeeld). Andere activiteiten bleken sterk te kunnen worden vereenvoudigd of helemaal geëlimineerd (bepaalde vergunningen en onderzoeken waren eigenlijk helemaal niet noodzakelijk).

De wijzigingen werden telkens vastgelegd in nieuwe versies van het Handboek Standaard Werk. Dat maakte dat de werkwijze ook gedeeld kon worden met en overgedragen worden aan andere collega’s.

Het systeem doorbreken en lean implementeren

Bij een rechtstreekse systemische oorzaak-gevolg relatie maakt het niet uit waar je het probleem oppakt: een interventie kan op elke willekeurige plek in het systeem de spiraal doorbreken. In deze gemeente werd gekozen voor de beperking van het onderhanden werk en het volgtijdelijk aanpakken én afronden van projecten.

  • werk in 1x goed;
  • geen bezwaar
  • specialisten werken samenaan hetzelfde;
  • doorlooptijd kort;
  • iedereen maakt eerst alles af
  • één project tegelijk

Hierbij werden verschillende lean tools en principes ingevoerd: het werken met user stories voor het vroegtijdig verhelderen van de klantwaarde, de gezamenlijke planning voor een evenwichtige verdeling van het werk en een aanpak in single piece flow (één voor één), visueel management in de obeya en met planningen en bouwtekeningen aan de muur en inventarisaties van de buitenruimte met het hele team, standaardisatie van werk door het maken van een Handboek Standaard Werk, en het werken in machtige teams waarin alle competenties verenigd zijn (in plaats van overdrachten van de ene specialist naar de andere).

Opbrengsten

De aanpak leidde tot de volgende opbrengsten:

  • Veel snellere afronding van uitvoeringsplannen van PVE tot en met Uitvoering. Bijvoorbeeld: Het lukte bijvoorbeeld om het gehele ontwerp van één van de hoofdstraten in 6 maanden te voltooien, van begin tot eind. Dat is opmerkelijk voor een project van die complexiteit.
  • Lagere uitvoeringskosten per heringerichte straat (minder uur door minder herstelwerk)
  • Sturen op kosten / budget / bestede uren / kwaliteit vanaf het begin, ook beheersconsequenties
  • Eén team per project voor alle fasen: programma van eisen, voorlopig ontwerp, doorlopig ontwerp, werkvoorbereiding, uitvoering.
  • Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het eindresultaat (een ontwerp is geen product, alleen een heringerichte straat is een product)
  • Eerst serieus Programma van Eisen (incl. ondergrond, onderzoeken en draagvlakanalyse), dan pas ontwerp, pas beginnen als de bewoners en ondernemers akkoord
  • Ook in planning en ontwerpfase rekening houden met uitvoeringsvoorwaarden (storm, vorst, winkelseizoen)
  • Veel werkvoorbereiding naar ontwerpfase (kabels en leidingen, onderzoek, vergunningen, aanbesteding, inkoop van materiaal)
  • Kwaliteitsteam tijdens uitvoering: kwaliteit die we vantevoren hadden bedacht
  • Eén project per team